O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria, julgou improcedente a ADI 6241/DF na parte conhecida, conforme o voto da relatora Ministra Cármen Lúcia, vencidos os Ministros Edson Fachin e Ricardo Lewandowski. Prevaleceu, nesse sentido, o entendimento de que não é necessária lei específica para efetivar privatização ou extinção de empresa estatal, sendo suficiente a autorização genérica prevista na norma que veicula o programa de desestatização.
A ADI foi proposta pelo PDT argumentando que “a lei específica que autoriza a instituição de estatal não pode ser derrogada pela combinação de lei genérica e ato infralegal”, em observância aos princípios da legalidade e simetria ou paralelismo das formas.
Questionaram-se dispositivos das Leis nº 9.491/1997 (Programa Nacional de Desestatização – PND) e 13.334/2016 (Programa de Parcerias de Investimentos – PPI – voltado à ampliação e fortalecimento da interação entre Estado e iniciativa privada); dos Decretos federais nº 10.007/2019 (desestatização da Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A.), 10.008/2019 (desestatização da Empresa Gestora de Ativos S.A.), 10.054/2019 (desestatização da Casa da Moeda do Brasil) e 10.065/2019 (inclusão do Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada S.A. no PPI); bem como das Resoluções do Conselho do PPI da Presidência da República nº 83/2019 (Serviço Federal de Processamento de Dados) e 84/2019 (Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência), as quais recomendaram a inclusão de empresas públicas no PPI visando estudar alternativas de desestatização.
A ADI somente foi conhecida na parte que impugnou a autorização de inclusão de empresas estatais no plano de desestatização (art. 2º, caput e inciso I, e art. 6º, § 1º, ambos da Lei nº 9.491/1997). Isto porque não foi possível, segundo o voto da Ministra relatora, “extrair argumentação jurídica atinente a todos os artigos questionados das Leis ns. 9.491/1997 e 13.334/2016”, não se conhecendo, conforme a jurisprudência do STF, “de ADI na qual a impugnação às normas seja apresentada de forma genérica”.
A controvérsia delimitou-se, portanto, a “desestatização sem autorização legislativa, prévia e específica, de entidades públicas cuja instituição foi autorizada por lei específica”, isto é, “se a autorização deferida ao Chefe do Poder Executivo Federal para incluir empresa estatal no Programa de Desestatização seria constitucional ou se haveria necessidade de lei específica para desestatização dessas empresas, considerando, pelo princípio da simetria, a exigência dessa espécie normativa para sua criação” (art. 37, XIX, CF/1988).
A Ministra Cármen Lúcia explicou no seu voto que a Lei nº 9491/1997 aplica em sentidos distintos as definições de extinção da empresa estatal e desestatização, eventos que também possuem procedimentos decisórios diferentes. Ressaltou-se que “ao final do processo de desestatização, a sociedade de economia mista ou empresa pública não mais existirá: na privatização, porque o controle acionário deixou de ser do Estado; na extinção, porque se decretou o fim da pessoa jurídica”.
Importante acrescentar, segundo as informações prestadas nos autos da ADI, que a qualificação de uma empresa no PPI ou sua inclusão no PND são atos independentes entre si, os quais conduzem a resultados diversos. Logo, não significa que automaticamente será firmado um contrato de parceria ou promovida uma desestatização.
O processo de desestatização segue o fluxo: (1) o Conselho do PPI recomenda a inclusão da empresa no PND por meio de resolução; (2) o Presidente da República ratifica a recomendação mediante decreto; (3) o BNDES realiza os estudos para avaliar a modelagem; (4) ocorre a avaliação pelo TCU; (5) o Conselho do PPI aprova a modelagem e os parâmetros da privatização; (6) se necessário, são realizadas alterações legislativas para viabilizar a licitação; (7) somente após o cumprimento de todos os ritos o leilão é realizado.
No voto assinalou-se que “para a desestatização de empresa estatal é suficiente a autorização genérica prevista em lei que veicule programa de desestatização”, autorização que “é pautada em objetivos e princípios que têm de ser observados nas diversas fases deliberativas do processo de desestatização”, de modo que “a autuação do chefe do Poder Executivo vincula-se aos limites e condicionantes legais previstos”.
Essa autorização genérica corresponde a “previsão legal pela qual se cria o Programa de Desestatização”. Por isso, “a retirada do poder público do controle acionário de uma empresa estatal ou a extinção dessa empresa pelo fim da sua personalidade jurídica é consequência de política pública autorizada pelo Congresso Nacional” naquele conjunto normativo que organiza o PPI e o PND.
Por fim, o voto sublinhou a exceção para as hipóteses nas quais a lei instituidora da empresa estatal tenha previsto expressamente a necessidade de lei específica para sua extinção ou privatização. Nesses casos, o administrador público obrigatoriamente deverá observar a norma legal.
Esse posicionamento também se apoiou na jurisprudência do STF (ADI 3577 e ADI 3578) que reconhece a desnecessidade de lei específica para autorizar a desestatização de empresas estatais. Acompanharam o voto da Ministra Relatora, os Ministros Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Gilmar Mendes, Luiz Fux, Marco Aurélio, Nunes Marques, Roberto Barroso e Rosa Weber.
Wilson Sales Belchior – Graduado em Direito, especialista em Processo Civil e Energia Elétrica, MBA em Gestão Empresarial, Mestre em Direito e Gestão de Conflitos, Doutorando em Direito Constitucional. Advogado, palestrante, professor universitário em cursos de pós-graduação em diferentes estados e autor de diversos artigos e livros, publicados em revistas, jornais, portais de notícias e editoras de circulação nacional. Atualmente é Conselheiro Federal da OAB eleito para o triênio 2019-2021 e Presidente da Comissão Nacional de Direito Bancário.